Commentaire d'arrêt — Droit PublicDroit administratif
Arrêt : CE, 30 Octobre 2009, Mme Perreux.
Droit Décodé
11 min de lecture
6 vues
18 septembre 2026
Mis à jour le 18 septembre 2026 à 13:27
Commentaire d'arrêt — Droit Public
TogolaisL3 publicInstitut Supérieur de Droit et d'interprétariat
Source de l'arrêt
https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000021219388/
Les Directives Communautaires
Xavier Braud affirme : « les directives ne sont pas de simples textes d'orientation ». Cette affirmation rend compte de l'autorité des directives dans l'ordre interne. Cependant cette autorité n'est effective que si elle a fait l'objet de transposition, ce qui est un sujet à controverse. Telle est la teneur de l'arrêt soumis à notre commentaire, rendu le 30 octobre 2009 par le Conseil d'État dans l'affaire Dame Perreux. Il porte particulièrement sur les directives communautaires.
En l'espèce, Mme Perreux, entrée à la magistrature exerçait depuis longtemps, les fonctions de juge dans l'application des peines au tribunal de grande instance de Périgueux. À plusieurs reprises, elle a présenté sa candidature au poste de chargé de formation à l'École Nationale de la Magistrature, mais à chaque circonstance, une autre candidature fut retenue. En dernier lieu, le choix du ministre de la justice se porta sur une autre candidate. Ce qui a constitué chez elle une discrimination en raison de son appartenance syndicale. Elle a donc saisi le conseil d'état pour contester l'arrêté qui actait sur le refus de la nommer au poste de son choix.
Le problème qui est posé à la haute juridiction administrative est la suivante : un justiciable peut-il se prévaloir d'un effet direct des directives non transposées, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire ?
À pareille interrogation, le conseil d'état va conclure son raisonnement en considérant : « Qu'en outre, tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelle d'une directive, lorsque l'état n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires ».
Le présent arrêt présente deux intérêts principaux de manière symbolique et pratique : symbolique en ce sens que le Conseil d'État reconnaît expressément pour la première fois, qu'il est juge de droit commun de l'application du droit communautaire. Pratique dans le sens que le juge administratif met au service de ce droit des modes d'interventions et de contrôle dégagés par sa jurisprudence en l'adaptant pour accroitre son efficacité.
De tout ce qui précède, il ressort deux axes focaux : l'on se penchera d'une part sur le refus d'invocabilité des directives non transposées en l'espèce (I) avant de s'étendre sur le revirement de la position du juge administratif sur l'invocabilité des directives non transposées(II) .
I. Le refus d'invocabilité des directives non transposées par le juge administratif en l'espèce
Le refus d'invocabilité des directives non transposées sera consacré par l'arrêt de principe COHN-BENDIT (A) et qui se révèle contradictoire au juge communautaire (B).
A. La consécration de non-invocabilité des directives non transposées : l'arrêt COHN-BENDIT
La non invocabilité des directives non transposées suppose que le justiciable ne peut s'en prévaloir d'un recours devant le juge interne. Les directives sont des textes qui fixent aux états membres des objectifs à atteindre tout en laissant la liberté de forme et les moyens pour les mettre en œuvre. Par conséquent les directives ne suffisent pas elles-mêmes d'où l'obligation de transposer par loi ou par règlement raison pour laquelle Charles DEBBASCH affirme : « les directives posent davantage beaucoup de problèmes juridiques ».
En l'espèce, le juge administratif pour rendre la décision de CCHN-BENDIT, s'est attaché à la caractéristique originelle des directives qui est de fixer des objectifs aux états tout en laissant la liberté de forme et les moyens pour les mettre en œuvre. Ainsi elles produisent des effets à l'égard des administrés, qui invoquent à l'appui d'un recours les directives transposées. Ce qui a été illustré dans un passage de son arrêt : « Quelles que soient d'ailleurs les précisions qu'elles contiennent à l'intention des états membres, les directives ne sauraient être invoquées par les ressortissants de ces états, de prévaloir d'un recours dirigé contre un acte administratif individuel ». Ce qui a permis au conseil d'état de rendre la solution à la requête sans passer par l'intermédiaire de la directive du 25 Février 1964.
Cette position assumée du conseil d'état s'explique par un souci de distinction entre un règlement et une directive puisque l'article 189 du Traité de Rome le mentionne. Les règlements ont un effet direct et les actes peuvent avoir des effets analogues et le conseil d'état opère cette distinction le même jour où il rendait la décision, une autre où il appliquait un règlement (CE, sect., 22 décembre 1978, Syndicat Viticole des Hautes-Graves de Bordeaux).
Cet arrêt du conseil d'état applique une solution diamétralement opposée et expressément écartée par le juge communautaire mais le conseil d'état a une théorie « d'acte clair » qui par l'affirmation du juge administratif dans la décision de Cohn-Bendit « ressort clairement l'article 189 du Traité de Rome » qui dispense le renvoi du juge. C'est déjà au sein de la communauté européenne économique est appliqué cette théorie, en Italie où le conseil d'état (CE, 05 mai 1980, Société Helen Curtius et Unipho contre le Ministre de la santé) et la Cour de cassation (Cass, 07 octobre 1981, Société Cartière Timavo contre le Ministre des finances) qui dénie tout effet direct aux directives. En Allemagne, la cour fédérale a confirmé cette solution du juge administratif français et ne fait pas application de la cour de Luxembourg (CJCE, 22 février 1984, Kloppen-Burg).
La non-invocabilité des directives des directives non transposées s'applique aussi aux états, qui ne peut invoquer une directive non transposée contre un particulier dans un litige (CE, 23 juin 1995, SA Lilly France) et à Gilles Lebret on d'affirmer : « Même précises ; elle n'a vocation à s'inspirer des réglementations nationales, sans aucune intermédiaire, de régir la situation des administrés ». Ce qui se confirme par l'invocabilité des directives non transposées qui est refusé dans l'arrêt (CE, 22 décembre 1978, Cohn-Bendit). Il est vrai que le juge administratif refuse l'invocabilité des directives non transposées dans cet arrêt. Mais qu'elle sera la position du juge communautaire ?
Si le juge administratif français a adopté une position ferme de refus d'invocabilité des directives non transposées, cette position s'est révélée en contradiction manifeste avec celle du juge communautaire, contradiction qu'il convient désormais d'examiner.
B. Le refus d'invocabilité des directives non transposées en contradiction avec le juge communautaire
En vertu de l'article 189 du Traité de Rome qui est devenue l'article 249 du traité d'Amsterdam et article 288 du traité de l'union européenne, les actes issus des directives communautaires ont un effet direct. Il est à noter que la Cour de Justice de l'Union Européenne a adopté des directives de plus en plus précises en fixant des moyens pour les mettre en œuvre. Ce qui dans la pratique devrait être condamné. Mais la cour a estimé que si les directives ont un contenu précis et inconditionnel, c'est qu'elles ont un effet direct. Ce qui a été retrouvé dans deux décisions (CJCE, 06 octobre 1970, Franz Grad) et (CJCE, 17 décembre 1970) et par la suite est confirmé par l'arrêt (CJCE, 04 décembre 1974, Van Duyn) qui reconnaît la primauté des directives dans l'ordre interne.
En l'espèce, il est indiquée que la Cour de Justice des Communautés Européennes s'est prononcée sur deux questions préjudicielles dont celle de l'article 6 de la directive du 25 Février 1964 et dans sa décision (CE, 28 octobre 1975, Rutili). Elle reconnaît aux directives et dispositions de « produire des effets directs dans les relations entre les états membres et les particuliers » qui justifie cette affirmation de Georges DUPUIS : « Dans l'esprit et même d'après la lettre des traités, il ne fait l'ombre d'un doute que le droit communautaire se caractérise par son application directe dans les états membres » ainsi cette applicabilité directe s'étend aux directives en raison du principe de l'effet direct consacrée par l'arrêt CJUE, 25 février 1963, Van Genden Loos et affirmée par la décision CJUE, 09 mars 1978, Simmenthal où : « tout juge a l'obligation d'appliquer intégralement le droit communautaire » quoi témoigne d'une contradiction entre le juge administratif et celui du communautaire. Il est vrai que sur la question de l'invocabilité ou non des directives non transposées se perçoit une contradiction entre les juges cependant leurs positions n'ont-elles pas évoluées ?
La contradiction entre le juge administratif français et le juge communautaire sur la question de l'invocabilité des directives non transposées ayant ainsi été établie, il convient désormais d'examiner comment le Conseil d'État a opéré un revirement de sa position, aboutissant à la solution consacrée par l'arrêt Dame Perreux.
II. Le revirement de la position du juge sur l'invocabilité des directives non transposées en l'espèce
L'invocabilité des directives non transposées ont été admises (A) et sous certaines conditions (B).
A. L'admission de l'invocabilité des directives transposées
Cette admission a été possible grâce à une entrée du conseil constitutionnel qui à la suite de la révision constitutionnelle pour le traité de Maastricht en 1992 interprété à l'article 88-1 de la constitution qui dispose : « la république participe aux communautés européennes et à l'union européenne » comme ayant consacré « l'existence d'un ordre interne et distinct de l'ordre national » dans sa décision CC, 10 juin 2004, « Confiance dans l'économie numérique » et la multitude des décisions du conseil témoigne de la spécificité du droit communautaire (CC, 1er juillet 2004, Communications électroniques ; CC, 29 juillet 2004, Bioéthique).
L'on assiste à un essoufflement de la position du conseil d'état dont la jurisprudence sera d'une grande subtilité pour conserver le rôle d'orientation et l'effet direct des directives. Elle procède en trois étapes : D'abord le conseil d'état a décidé que les actes règlementaires doivent se conformer aux directives (CE, 7 décembre 1984, Fédération des sociétés de protection de la nature) et les règlements contraires aux directives doivent être abrogés (CE, 3 février 1989, Compagnie Alitalia). Ensuite le conseil d'état a procédé à une extension maximale de l'arrêt Niccolo ainsi la directive, norme internationale est supérieure à la loi (CE, 28 février 1992, Société Rothmans international et Phillip Morris France) et un arrêt du même jour reconnaît la responsabilité de l'état pour violation du droit communautaire du droit communautaire (CE, 28 février 1992, Société Arizona Tobacco et Société Phillip Morris) et le juge communautaire condamne l'état à réparer les dommages causés par la violation du droit communautaire (CJCE, 05 mars 1996, Brasserie du Pécheur).
La troisième étape consiste à ce que avant l'expiration du délai de transposition, l'état ne peut prendre des mesures s'éloignant de la transposition avec (CE, 10 janvier 2001, France Nature Environnement) où la directive prévoit la limite d'effluents radioactifs gazeux et les liquides et le ministre ne peut prendre un arrêté 5 fois supérieure à la limite et la directive produisant un effet, il faut examen pour le décret pris antérieurement (CE, 15 Avril 1996, Union nationale des pharmacies et autres) et l'expiration du délai fixé, les autorités nationales ne peuvent appliquer les principes écrits ou non écrits contraires aux objectifs de la directive (CE, 06 février 1998, Tête et CE, 20 mai 1998, Communauté des communes de Piémont Barr). Ainsi la directive même non transposée produit des effets qui neutralise les normes de droit interne et peuvent être valablement invoqué par le justiciable affirmée par l'arrêt CE, 30 octobre 2009, Dame Perreux qui sort le conseil d'état de son inertie. Il est vrai que l'invocabilité des directives non transposées est admise cependant quelles en sont les conditions ?
L'admission de l'invocabilité des directives non transposées étant ainsi consacrée, il importe désormais de préciser les conditions auxquelles cette invocabilité est subordonnée, conditions que l'arrêt Dame Perreux a soigneusement délimitées.
B. L'admission conditionnée de l'invocabilité des directives non transposées
L'arrêt Dame Perreux vient asseoir l'invocabilité des directives non transposées. Cependant dans son considérant, elle fixe des conditions : « En outre, tout justiciable peut se prévaloir à l'appui d'un recours dirigé contre un acte réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive » et ces conditions précises et inconditionnelles sont l'exacte réplique de celle de la cour de justice des communautés européennes ainsi le conseil d'état par ces conditions reconnaît appliquer les directives en état de l'être.
La distinction entre ces deux conditions est minime puisqu'elle rejoigne la même idée sauf la condition inconditionnelle qui suppose que la directive n'est pas assortie de conditions pour son exécution. Le conseil d'état est désormais juge de droit commun en matière d'application des directives qui traite de la « distribution des pouvoirs et allocation des droits » selon M. Guy Omar puisque la directive produit des droits à l'égard des administrés. La jurisprudence du conseil d'état montre des décisions dans lesquelles les directives imprécises sont sanctionnées (CE, 17 mars 2010, Alsace Nature et autres) et de même pour celle inconditionnelle (CE, 21 mars 2011, M. Jin et M.Thiéro) même si ce n'est pas la totalité (CE, 9 Novembre 2011, GISTI).
Il peut arriver que la directive satisfasse les dispositions de droit interne (CE, 24 avril 2013, Mme Radu) et de ce fait, la discrimination dont a été victime Dame Perreux est sanctionné sur le plan sexuel (CE, 10 janvier 2011, levêque) et sur l'emploi du travail (CE, 15 avril 2015, Pôle Emploi). C'est ainsi que D. Symon affirme : « la norme doit être suffisamment claire, précise et avoir un caractère inconditionnel sans autre norme de droit interne ou communautaire complémentaire » ainsi l'autorité du droit communautaire et plus précisément des directives est affirmée.
