THÈME : Les services publics à caractère industriel et commercial

En effet, l'acronyme SPIC désigne un Service Public à caractère Industriel et Commercial. Ce sont des services publics dont l'objet, le mode de financement et les modalités de fonctionnement s'apparentent à ceux d'une entreprise privée, et qui sont de ce fait soumis essentiellement au droit privé. Cette catégorie est née de deux arrêts fondateurs rendus la même année par le Tribunal des conflits. D'abord, l'arrêt Bac d'Eloka (TC, 22 janvier 1921) consacre une nouvelle modalité de gestion des services publics selon les règles du droit privé : en soumettant l'exploitation du bac sur la lagune d'Ebrié au juge judiciaire et au droit privé, le Tribunal des conflits reconnaît pour la première fois qu'un service public peut être géré en dehors des règles du droit public. Ensuite, c'est l'arrêt Société générale d'armement (TC, 23 décembre 1921) qui consacre expressément l'expression même de « service public industriel et commercial », donnant ainsi un nom et une existence juridique autonome à cette nouvelle catégorie.

L'analyse de ce sujet portera sur leur identification jurisprudentielle et sur leur régime juridique, sans aborder les modes de gestion du service public ni la question de la délégation de service public.

À cette interrogation, il ressort que l'identification des SPIC repose sur des critères jurisprudentiels progressivement dégagés, tandis que leur régime juridique s'avère variable, composé à la fois d'un droit privé dominant et d'une intervention exceptionnelle du juge administratif.

Le présent sujet présente un double intérêt. Sur le plan théorique, il met en lumière la complexité de la notion de service public et la perméabilité des frontières entre droit public et droit privé. Sur le plan pratique, il permet de déterminer le juge compétent et le droit applicable dans tous les litiges impliquant ces services.

Au regard de tout ce qui précède, il en ressort d'une part une identification jurisprudentielle des SPIC (I) et d'autre part la variabilité de leur régime juridique (II).

L'identification jurisprudentielle des SPIC s'est avérée délicate car le juge a d'abord posé un triptyque de conditions cumulatives (A) avant d'opérer en pratique un recentrage autour de deux critères principaux (B).

C'est par l'arrêt de principe Union syndicale des industries aéronautiques (CE Ass., 16 novembre 1956) — dit arrêt USIA — que le Conseil d'État a dégagé trois critères cumulatifs permettant de qualifier un service public de SPIC. Comme le souligne le Professeur Chapus dans son Droit administratif général, « la règle du jeu est la suivante : un service ne sera reconnu comme industriel et commercial que si aux trois points de vue — objet, origine des ressources, modalités de fonctionnement — il ressemble à une entreprise privée ». Ces trois conditions sont : l'objet du service, l'origine de ses ressources, et les modalités de son organisation et de son fonctionnement. Leur réunion cumulative est nécessaire et suffisante pour emporter la qualification de SPIC. En l'absence de l'une d'elles, le service sera qualifié de SPA (TC, 22 novembre 1993, Martinucci c/ Ville de Toulouse ; Cass. soc., 10 juillet 1995, Cie des eaux et de l'ozone).

Le premier critère porte sur l'objet du service, c'est-à-dire les opérations par lesquelles se concrétise son exécution. Un SPIC est caractérisé par un objet à dominante économique, consistant à produire ou vendre des biens ou des services, susceptible de concurrencer directement des entreprises privées (CE, 2 avril 1997, Cne de Montgeron). En l'absence de caractère payant, la qualification de SPIC est d'emblée exclue (TC, 21 mars 2005, Alberti-Scott). À l'inverse, un objet essentiellement administratif  tel l'octroi désintéressé de prêts sur gage (TC, 15 janvier 1959, Caisse de crédit municipal de Toulon) , conduit à retenir la qualification de SPA. Ainsi que l'observe le Professeur Vedel, « l'objet du service est la donnée la plus immédiatement perceptible, mais aussi la plus ambiguë, car de nombreuses activités peuvent indifféremment être assumées par une personne publique ou par une entreprise privée ».

Le deuxième critère est celui de l'origine des ressources. Le financement du service, au moins principalement, par des redevances payées par les usagers en contrepartie directe des prestations fournies oriente vers le SPIC (TC, 16 octobre 2006, Monteil). À l'inverse, un financement par subventions ou recettes fiscales exclut le caractère commercial, comme en atteste l'affaire USIA et l'affaire Synd. mixte d'équipement de Marseille (TC, 25 avril 1994). Ce critère est, selon Long, Weil et Braibant, « une donnée beaucoup plus précise et qui ne laisse guère de place à la subjectivité ».

Le troisième critère tient aux modalités d'organisation et de fonctionnement, appréciées par référence à la similitude avec une entreprise privée. Selon les conclusions du commissaire du gouvernement Laurent dans l'arrêt USIA, un SPIC présente « une organisation interne particulière, des procédés de commandement, des méthodes de travail, des rapports humains qui ne sont pas ceux du service public administratif ». Un service fonctionnant à prix coûtant (CE Sect., 30 juin 1950, Soc. Merrienne) ou gratuitement (CE, 26 juillet 1930, Benoit) ne saurait être qualifié de SPIC. En revanche, la gestion en régie directe n'est pas en soi une contre-indication (TC, 14 mai 1990, Ep. Laperrouze ; TC, 2 décembre 1991, SA du Molitg-les-Bains).

Si ce triptyque constitue le cadre théorique de référence, force est de constater que la jurisprudence postérieure n'en a pas toujours fait une application stricte, révélant ainsi une tendance au recentrage autour de deux critères principaux.

Postérieurement à la jurisprudence USIA, sont intervenues des décisions dans lesquelles le juge consacre désormais deux critères pour l'identification des SPIC. Ainsi, dans les décisions TC, 19 février 1990, Thomas, et TC, 14 mai 1990, Époux Laperrouze, le Tribunal des conflits retient l'objet du service et les modalités de son fonctionnement, sans s'appesantir distinctement sur le critère de l'origine des ressources. Cette évolution est également consacrée dans l'arrêt TC, 13 décembre 2010, M. A.. Par ailleurs, dans la décision de la Chambre sociale de la Cour de cassation du 10 juillet 1995, Cie des eaux et de l'ozone, le juge privilégie l'objet et l'origine des ressources, reléguant au second plan les modalités d'organisation.

On distingue ainsi deux binômes possibles selon les espèces : objet et modalités de fonctionnement d'une part, objet et origine des ressources d'autre part. Comme le relève le Professeur Chapus, « le Tribunal des conflits s'écarte parfois du schéma tripartite pour identifier la présence d'un SPIC, ce qui prouve la complexité de la question ». Ce recentrage s'explique par la corrélation naturelle qui existe entre certains critères, rendant redondante leur vérification systématique. C'est en cela que consiste le caractère évolutif de l'identification jurisprudentielle des SPIC, dont l'arrêt Dame Maron (CE, 26 janvier 1968) avait pourtant cherché à stabiliser le cadre en réaffirmant la triple condition posée par USIA.

L'identification jurisprudentielle des SPIC ayant ainsi été admise et établie selon des critères tantôt tripartites, tantôt bipartites, il convient désormais de s'intéresser aux conséquences juridiques qui en découlent, à savoir leur régime juridique, lequel s'avère tout aussi variable et complexe que leur identification.

Les SPIC sont une catégorie de service public au régime variable : si leur nature commerciale les soumet en principe à un régime dominant de droit privé (A), certains cas persistants justifient néanmoins l'intervention du juge administratif (B).

Comme l'indique son identification même, le régime juridique des SPIC est essentiellement composé du droit privé, le juge judiciaire étant le juge de droit commun pour tous les litiges relevant de cette catégorie de service public. Selon le Professeur Rivero, « le SPIC est soumis au droit privé parce qu'il fonctionne comme une entreprise privée : il serait paradoxal de le soumettre à un régime différent de celui qui régit les activités qu'il imite ». Ce principe irrigue l'ensemble des relations nouées par le SPIC : avec ses usagers, avec les tiers et avec ses agents.

En premier lieu, les rapports entre le SPIC et ses usagers sont clairement des rapports de droit privé (CE, 13 octobre 1961, Établissement Compagnon Rey ; TC, 17 décembre 1962, Dame Bertrand). Les contrats conclus avec les usagers relèvent ainsi du « bloc de compétence » judiciaire (TC, 24 mai 2004, Grand Boucle ; Bordeaux, 27 décembre 2006, SAS Sovago), sauf lorsque sont en cause des prérogatives de puissance publique détenues par le gestionnaire (TC, 29 décembre 2004, Blanckeman ; TC, 12 décembre 2005, EURL Croisières Lorraines, « La Bergamote »). La responsabilité du service envers ses usagers relève pareillement du droit privé (CE, 29 janvier 1932, Kuhn).

En deuxième lieu, les rapports entre le SPIC et les tiers obéissent à la même logique (TC, 11 juillet 1933, Dame Mélinette). Cette solution s'étend aux pratiques anticoncurrentielles d'un SPIC à l'égard des tiers (TC, 4 novembre 1991, Sté coopérative de consommation des adhérents de la MAIF), ainsi qu'aux dommages dont serait victime un tiers (TC, 24 juin 1954, Minodier). Comme le note le Professeur Long, « les tiers qui subissent un dommage du fait du fonctionnement d'un SPIC ne peuvent en principe saisir que le juge judiciaire, gardien de la règle de droit commun ».

En troisième lieu, les agents du SPIC relèvent également du droit privé (CE, 15 décembre 1967, Lavelle), le personnel étant soumis au droit du travail et à la compétence des juridictions prud'homales, même lorsque le service est géré par une personne publique, sous réserve de dérogation législative (TC, 15 janvier 2007, Muriel X c/ Direction des constructions navales).

Toutefois, ce régime de droit privé, aussi dominant soit-il, n'est pas absolu. La jurisprudence a en effet délimité avec précision des hypothèses dans lesquelles le juge administratif demeure compétent, révélant ainsi le caractère hybride et fragmenté du régime juridique des SPIC.

L'intervention du juge administratif dans le régime juridique des SPIC est rare mais réelle. Comme le souligne le Professeur Chapus, « le régime juridique des SPIC n'exclut pas l'application du droit administratif : il existe des îlots de droit public au sein d'un océan de droit privé ». Ces cas persistants tiennent à la qualité particulière de certains agents ainsi qu'à la nature de certains actes.

S'agissant du personnel, deux catégories d'agents échappent au droit privé. Le directeur général du service, d'abord, relève du droit public en raison de la mission d'autorité dont il est investi : le Conseil d'État a posé ce principe dans l'arrêt du 26 janvier 1923, de Robert Lafrégeyrie. Le comptable public, ensuite, demeure soumis au droit public pour l'exercice de ses fonctions comptables, comme l'a confirmé le Conseil d'État dans l'arrêt du 8 mars 1957, Jalenques de la Beau, ce dernier relevant à ce titre du contrôle de la Cour des comptes.

S'agissant des actes, les décisions réglementaires relatives aux personnels des SPIC constituent des actes administratifs relevant de la compétence du juge administratif. Le Tribunal des conflits l'a expressément consacré dans l'arrêt du 15 janvier 1968, Compagnie Air France c/ Époux Barbier, à propos d'un règlement intérieur interdisant aux hôtesses de l'air de se marier. Selon le Professeur Vedel, « ces exceptions s'expliquent par le fait que certaines prérogatives ou certaines qualités demeurent attachées à la puissance publique, indépendamment de la nature commerciale du service ».

Il résulte de l'ensemble de ces développements que les SPIC forment une catégorie hybride dont le régime juridique fragmenté ( dominé par le droit privé mais irrigué ponctuellement par le droit public ) témoigne de leur nature ambivalente, à mi-chemin entre le service public et l'entreprise privée, tension que la jurisprudence n'a jamais entièrement résolue.